Les politiques d’aménagement territorial sont très sensibles, notamment car elles ont de l’influence sur nos lieux de vie et sur le déroulement de notre quotidien. Ainsi, la démocratie participative, désignant l’ensemble des procédures et dispositifs qui favorisent l’implication plus ou moins directe des citoyens dans les décisions publiques, est d’autant plus importante dans le domaine de l’aménagement du territoire.
Qu’est-ce que la démocratie participative ?
La notion de démocratie participative se démarque de la démocratie représentative (système où les citoyens élisent leurs représentants selon la constitution en vigueur) par le fait qu’elle insiste sur la notion de participation des citoyens à l’élaboration des décisions publiques par des interventions plus ou moins passives voire actives.
Quelles formes peut-elle prendre dans le cadre de l’aménagement du territoire ?
Dans le domaine de l’aménagement du territoire, la démocratie participative peut prendre différentes formes qui induisent un niveau d’implication des citoyens plus ou moins important.
L’information
Le premier niveau est l’information. Ce processus consiste à fournir aux acteurs concernés (en l’occurrence aux habitants) des éléments permettant de comprendre le but, le contexte et le contenu du projet à venir, voire en cours. Il est nécessaire que l’information soit complète, objective et simple afin d’être comprise par toute la population. En effet, informer c’est donner la possibilité aux citoyens de prendre connaissance du projet, d’avoir une opinion et d’agir pour la défendre. C’est pourquoi l’information se veut être objective.
La consultation
Une fois informés, les citoyens ont donc la possibilité de se faire un avis sur le projet. Ils peuvent désormais être consultés pour faire part de leurs opinions aux décideurs. En effet, la consultation a pour but d’obtenir l’avis (attentes, envies, besoins…) des citoyens sur l’opération d’aménagement en elle-même ou sur un thème particulier de cette opération. Elle est ponctuelle et peut avoir lieu à tout moment du déroulement de l’opération (bien que certaines formes de consultation comme l’enquête publique soient obligatoires préalablement à la mise en œuvre de certaines opérations d’aménagement). Ce n’est pas un processus d’implication des citoyens à long terme. Enfin, elle n’implique pas, de facto, la prise en compte des avis récoltés dans les prises de décisions ultérieures.
La concertation
Elle reprend les principes de l’information et de la consultation et y ajoute un processus de dialogue, sur la durée, avec les habitants concernés par le projet. Bien que les décideurs restent maîtres des décisions finales, la concertation traduit une volonté de réfléchir aux problématiques posées par le projet d’aménagement en prenant en compte les avis des habitants. Elle traduit une volonté de la maîtrise d’ouvrage d’écouter l’opinion des citoyens, de la prendre en compte et de modifier, potentiellement, le programme de l’opération. Elle permet aux citoyens de faire des propositions qui pourront potentiellement modifier des aspects du projet. Généralement, elle est initiée en amont du projet, durant la phase d’études préalables, avant l’étude d’impact.
Coproduction et codécision
La coproduction permet aux habitants d’élaborer le projet, en partie ou dans sa globalité, en collaboration avec la maîtrise d’ouvrage. Ainsi, contrairement à la concertation où le projet est élaboré, dans ses grandes lignes, puis soumis aux propositions des citoyens (sans certitudes de modification), la coproduction permet aux habitants de laisser leur empreinte dans l’élaboration du projet.
Dans tous les niveaux évoqués jusque-là, le pouvoir de décision finale appartient toujours à la collectivité. En effet, même lors d’un projet réalisé en coproduction, la prise de décision finale reste entre les mains des autorités compétentes. Toutefois, par le biais d’un processus de codécision, les élus peuvent faire le choix de partager leur pouvoir décisionnaire. Les budgets participatifs qui permettent aux habitants de non seulement proposer des projets mais aussi de voter pour les projets qui seront retenus et réalisés permettent au citoyen de décider de la destination d’une partie du budget de la collectivité.
La concertation réglementaire : un label plutôt qu’une démarche de bonne volonté
Dans le cadre de la loi, la concertation présente une définition différente de ce que l’on a pu voir précédemment.
Selon l’article L103-2 du Code de l’urbanisme, la création d’une Zone d’Aménagement Concertée (ZAC) doit faire l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées.
L’article 103-4 précise que “Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente”.
Bien que la loi française rende la concertation obligatoire préalablement à la réalisation d’une ZAC, elle ne place pas de cadre législatif à ce terme. La loi ne définit qu’a minima ce qu’est une concertation, à savoir un processus devant au minimum informer le public et lui permettre de formuler des observations. Malgré le fait qu’elle soit peu contraignante, la législation sur la concertation préalable à la réalisation d’une ZAC impose aux collectivités de respecter les modalités qu’elles ont elles-mêmes définies. La concertation, dans le cadre d’une ZAC, peut donc se résumer aux seuls processus d’information et de consultation présentés précédemment.
Ainsi, une concertation réglementaire peut se résumer à une consultation tout comme elle peut être un processus d’échanges plus constructifs et inclusifs ou même un processus de réflexions communes, entre les habitants et l’autorité publique, autour du projet. Le cadre peu contraignant et souple de la législation sur la concertation permet aux collectivités désireuses de collaborer activement avec les habitants, d’innover dans leurs méthodologies de concertation. Cependant, ce cadre permet aussi aux collectivités d’estampiller leur ZAC comme une opération d’aménagement concertée sans pour autant traduire une réelle volonté d’inclure les habitants dans les réflexions orientant l’élaboration du projet.
Pourquoi intégrer les habitants aux projets d’aménagements du territoire ?
La concertation a lieu par obligation juridique. Elle est aussi mise en place, qu’elle soit réglementaire ou non, par les élus comme un outil de réélection. On lui accorde aussi volontiers la qualité d’informer les citoyens et de leur donner la possibilité de s’emparer de certains projets (à juste titre). Ainsi, la concertation est trop souvent caractérisée comme un outil, un processus qui amène des avantages aux différents acteurs concernés en oubliant qu’elle est aussi un processus qui, en cas de bonne mise en œuvre, permet de faire évoluer le projet, et de le renforcer notamment grâce à l’expertise du territoire que les habitants peuvent avoir en tant qu’usagers. Une concertation réussie, et plus globalement un processus de participation citoyenne réussi, permet aux différents acteurs de mieux vivre ensemble et d’envisager les futures opérations d’aménagement du territoire plus sereinement et dans une optique plus collaborative.
Dans un contexte urbain où les élus locaux et les professionnels de l’urbanisme et de l’aménagement territorial sont confrontés à des problématiques capitales sur la manière de produire la ville (densifier ou non la ville, parfois au détriment de la perméabilisation des sols, repenser la distribution de l’espace public entre les différents modes de déplacements, choisir la politique énergétique à adopter, repenser l’offre en logements…) et dans lequel la lutte face aux conséquences du réchauffement climatique doit occuper une place centrale, les processus de démocratie participative avancés permettent de renforcer la réflexion collective, en incluant les habitants dans ces débats essentiels sur la production de la ville de demain.
Chez tbmaestro, en tant que cabinet de conseil en gestion d’actifs physiques auprès des organismes privés ou publics, la réflexion collective, c’est-à-dire qui mobilise l’ensemble des parties prenantes chez nos clients (les agents de terrain, la direction, les élus) est aussi un élément important de notre métier. Pour ce faire, les unités opérationnelle et stratégique de nos clients sont mobilisées, notamment afin de formaliser des schémas directeurs immobiliers et énergétiques (SDIE). Cette mobilisation se caractérise par un processus de co-construction entre tbmaestro et ces unités afin de confronter notre regard objectif sur le patrimoine audité (basé sur des indicateurs de performance) avec leur expérience quotidienne du parc ainsi que leur vision politique et stratégique.
Mots-clés : Démocratie participative, Aménagement du territoire, Concertation, Collectivités, Participation citoyenne
Date de l’article : 07/11/2023
Rédacteur :
Sources :
- HELIN Jean-Claude, “VI. La concertation en matière d’aménagement. Simple obligation procédurale ou changement de culture ?.” In : Annuaire des collectivités locales. Tome 21, 2001. La démocratie locale. pp. 95-108 . URL : https://www.persee.fr/doc/coloc_0291-4700_2001_num_21_1_1391
- BEURET Jean-Eudes, “Mieux définir la concertation : du pourquoi au comment“, Négociations, 2012/1 (n° 17), p. 81-86. URL : https://www.cairn.info/revue-negociations-2012-1-page-81.htm
- BLONDIAUX Loïc, “La démocratie participative, sous conditions et malgré tout. Un plaidoyer paradoxal en faveur de l’innovation démocratique”, Mouvements, 2007/2 (n° 50), p. 118-129. URL : https://www.cairn.info/revue-mouvements-2007-2-page-118.htm
- MARION Christian, Participation citoyenne au projet urbain, l’Harmattan, 2010
- Ville Ouverte, Changer les règles de la participation : pour quoi ? URL : https://www.metropolitiques.eu, publié le 27/09/2018
- https://www.legifrance.gouv.fr
